空間資源分配體現(xiàn)交通方式的優(yōu)先級(jí)

其實(shí)，近年來，中國在國家宏觀戰(zhàn)略層面，確立了以調(diào)整出行結(jié)構(gòu)為解決城市交通擁堵問題的主要政策方針，但各地的具體實(shí)施與實(shí)踐，卻與之相矛盾。

常見的典型現(xiàn)象是，管理者一邊說要鼓勵(lì)公共交通、公共自行車、步行優(yōu)先發(fā)展，卻推托沒有道路資源、沒有場站及設(shè)施用地；另外一邊，卻頂不住小汽車用戶施加的各種壓力，不斷提高停車配建標(biāo)準(zhǔn)，想法子幫著小汽車找停車空間，甚至在狹窄的胡同、里弄、小區(qū)、人行道，都圈出了臨時(shí)性的停車位。更不用說新建的寫字樓和居民樓了。
 其實(shí)，這類社會(huì)和城市的資源分配，最能體現(xiàn)城市實(shí)質(zhì)上到底優(yōu)先發(fā)展哪種交通方式。這種信息也很容易為大眾所感知。而且，因?yàn)槌鞘械馁Y源（時(shí)間、空間）是有限的，當(dāng)給小汽車提供更多資源之時(shí)，就意味著我們鼓勵(lì)小汽車出行，并壓縮公交、行人的空間。這既破壞了城市的宜居環(huán)境，也挑戰(zhàn)著國家的既定方針。

我國城市停車位是怎么建的

要回答停車位管理是否應(yīng)改革的問題，首先就要了解中國城市停車位規(guī)劃、建設(shè)和管理的背景現(xiàn)狀。

當(dāng)前，無論地面停車位還是地下停車位（層高小于2.2米），其建筑面積不計(jì)入容積率。也就是說，現(xiàn)狀政策大體上是通過減免土地出讓金或不計(jì)入容積率的方式，鼓勵(lì)開發(fā)商建設(shè)更多建設(shè)停車位，以滿足小汽車的停車需求。與此同時(shí)，中國停車位的配建規(guī)劃還是依循下限管理，即要求開發(fā)商建設(shè)至少n個(gè)停車位，如配建下限是一戶一車位。如果較真起來，其實(shí)就是說，你在這兒買套房，就順帶買輛小汽車吧，越多越好（否則，車位給誰用呀）。

當(dāng)然，除配建停車位數(shù)量的問題外，中國的停車位管理難題也十分突出。典型問題包括：老舊小區(qū)停車位不足，停車位產(chǎn)權(quán)不清晰，違建違停的執(zhí)法不到位，以及停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨意性大、缺乏價(jià)格機(jī)制等。這些構(gòu)成了中國今日城市停車管理的主要難題。

為何說停車位下限規(guī)劃增加小汽車出行

我們不妨先從停車位配建的下限規(guī)劃分析。有人可能會(huì)問，多設(shè)停車位，一定會(huì)增加小汽車出行嗎，它真是一個(gè)重要的因素嗎？

事實(shí)上，這是有數(shù)據(jù)支撐的。中國城市常年進(jìn)行交通路上調(diào)查和入戶調(diào)查，以掌握城市出行特征。這些數(shù)據(jù)會(huì)被研究者整合到有關(guān)的交通模型里，進(jìn)行回歸分析，以尋找規(guī)律。交通模型的基礎(chǔ)是把城市分成很多個(gè)虛擬交通小區(qū)，將調(diào)查得出的小汽車出行量，與不同的規(guī)劃要素進(jìn)行回歸分析，以預(yù)測未來不同條件下會(huì)產(chǎn)生怎樣的小汽車出行量和出行模式。例如，可以把不同的交通小區(qū)的小汽車出行量，分別與地區(qū)人口、崗位數(shù)量、該地區(qū)停車位數(shù)量等進(jìn)行回歸分析?；貧w出來的線性關(guān)系是否成立，則主要看回歸函數(shù)的R-squared，R-squared越高就意味著越相關(guān)，其推導(dǎo)出來的回歸函數(shù)對(duì)未來的情況的預(yù)測也相對(duì)更精準(zhǔn)。

筆者參與過五六個(gè)城市的交通模型，在這些交通模型中，用小汽車出行量和人口、崗位密度或各類用地面積進(jìn)行回歸分析，回歸曲線的R-squared普遍介于0.5-0.7之間，而與停車位數(shù)量這一要素回歸的R-squared往往在0.8以上。這意味著，停車位數(shù)量與小汽車出行數(shù)量最相關(guān)，停車位的增加對(duì)小汽車出行量增長的刺激性是最大的。

帶來的問題：無法估計(jì)小汽車出行量、浪費(fèi)土地，影響空氣和房價(jià)

因此，進(jìn)行停車位配建下限規(guī)劃，首先讓城市面臨的問題是，根本無法規(guī)制該小區(qū)未來產(chǎn)生多少小汽車出行量——因?yàn)槲覀冎灰?guī)劃建設(shè)最低標(biāo)準(zhǔn)，上不封頂。這也意味著，實(shí)際發(fā)生的小汽車出行量，比我們規(guī)劃計(jì)算的只高不低！這就是為什么我們老覺得規(guī)劃解決不了城市交通擁堵的原因之一。

我們還要知道，交通是流動(dòng)的，小汽車是要行駛的。當(dāng)開發(fā)商隨意提高建筑的停車位供給時(shí)，就意味著政府和社會(huì)要被動(dòng)地消耗更多的城市土地來修橋造路，在各類出行目的地還要增加停車位供給（否則，開過去了沒地兒停呀）。這還意味著，更多的小汽車排放，我們得呼吸更多的PM2.5。為停車位下限規(guī)劃的成本買單的，不是開發(fā)商，而是全社會(huì)。

停車位配建下限規(guī)劃帶來的另一個(gè)問題，就是房價(jià)居高不下。停車位有建設(shè)成本，如果每戶至少一個(gè)停車位，意味著每戶住宅要負(fù)擔(dān)一個(gè)車位的建設(shè)成本，具體的成本數(shù)據(jù)，筆者并不了解，但以歐美國家住宅銷售價(jià)格與我國有關(guān)地區(qū)相當(dāng)?shù)那闆r下考慮，其單個(gè)車位的建設(shè)成本在4萬-8萬美元之間，按此計(jì)算，相當(dāng)于每套住房的銷售成本增加了20-50萬元人民幣。這與我們希望降低房價(jià)、讓居者有其屋的宏觀政策多么格格不入。

把停車位配建下限管理政策，放到中國各地城市為應(yīng)對(duì)交通擁堵付出巨大努力的背景下看，就更顯得南轅北轍、有些刺眼了。國務(wù)院近年來各類新型城鎮(zhèn)化的重要文件都指出，解決城市交通問題的根本出路在于調(diào)整出行結(jié)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是降低小汽車出行分擔(dān)率，鼓勵(lì)大家使用公共交通、慢行和其他可持續(xù)出行方式。傳統(tǒng)的停車位配建下限管理，無論從政策的一致性，還是政策制定邏輯來看，都與之背道而馳。

 歐美國家的改革更容易？不是的！連巴西都做到了！

今天的中國城市交通發(fā)展到了必須改革的岔路口，那么應(yīng)該何去何從？

其實(shí)，歐美國家也經(jīng)歷過和中國類似的停車位管理歷程。在同樣的交通負(fù)擔(dān)之下，他們開啟了自上而下的停車管理模式變革，變傳統(tǒng)的停車位配建下限規(guī)劃體制為上限管理，如前文說到的英國大多數(shù)城市、法國巴黎以及美國波特蘭。

這些城市在制定法定規(guī)劃時(shí)，都清晰規(guī)定了每戶家庭最多的停車位配建數(shù)量，下不封底。而配建上限值，是基于該地塊距離主要公交節(jié)點(diǎn)遠(yuǎn)近而定，公共交通出行越發(fā)達(dá)，其配建上限越低——上面提到，巴黎在地鐵站點(diǎn)周邊500米范圍內(nèi)的建筑物其私人小汽車停車位上限定為0（私人小汽車停車位，不含為裝卸貨、殘疾人以及其它臨時(shí)性車輛預(yù)留的少量車位）。

也有些城市，如德國柏林，選取的方式是停車位不設(shè)上下限，完全依賴市場調(diào)節(jié)。當(dāng)然，不同國家的城市公共交通發(fā)達(dá)水平不一，一些國家的市民們?cè)谶x擇住宅時(shí)更為理性。例如，倫敦市地標(biāo)性建筑瑞士再保險(xiǎn)大廈（Gherkin）是一座私人小汽車停車位為0的5A級(jí)寫字樓，卻廣受市場歡迎。

倫敦著名的地標(biāo)性建筑Gherkin大廈是完全不提供私人小汽車停車位的5A級(jí)寫字樓

在面對(duì)這些成熟經(jīng)驗(yàn)時(shí)，一些人每每會(huì)提到我國國情，來表達(dá)相反的意見。其論調(diào)無非是“我們的市民缺乏素質(zhì)”、“管理機(jī)制復(fù)雜僵化”、“管理能力低”、“歷史遺留問題復(fù)雜”等。歸納下來，現(xiàn)實(shí)中幾個(gè)典型老大難問題包括：老舊小區(qū)停車位不足，改造難；老百姓素質(zhì)低，違建違停執(zhí)法難；現(xiàn)今的社會(huì)氛圍是，大家有意愿購買配建更多停車位的住宅。

不過，就在2013年，作為發(fā)展中國家城市的代表，巴西的圣保羅順利推行了全市范圍內(nèi)的停車位配建上限管理機(jī)制改革。這無疑是對(duì)中國上述論調(diào)和不作為的有力回應(yīng)。圣保羅作為巴西最大的城市，在發(fā)展中國家中，是首個(gè)在其新版總體規(guī)劃中取消了最低停車配建要求的城市，并在其公交主要走廊沿線實(shí)行最多停車位的上限管理規(guī)定。開發(fā)商可最多為每戶提供一個(gè)停車位，要另外多建停車位，開發(fā)商就要為此付費(fèi)。圣保羅這樣做的目標(biāo)是：“通過停車規(guī)劃建設(shè)管理改革，將城市塑造得對(duì)公共交通和行人更加友好?！?/span>

怎么對(duì)待改革難點(diǎn)？

以下，我們就來分析我們遇到的這些改革難點(diǎn)，并來看看巴西圣保羅是如何做到的。

老舊小區(qū)是歷史遺留難題，它們一般位于舊城中心地帶，即交通最擁堵、道路改造最困難的地區(qū)。如果屈服于所謂當(dāng)?shù)匦∑囉脩艟用裥枨螅瑸樗麄兲峁└嘬囄?，那么，在無法對(duì)道路系統(tǒng)進(jìn)行有效擴(kuò)容改造的條件下，讓他們不顧一切地加入擁堵大軍，就是我們的目的嗎？或者，應(yīng)該循序漸進(jìn)，通過提供更高品質(zhì)的公共交通，引導(dǎo)大家轉(zhuǎn)變出行方式，達(dá)到更可持續(xù)的狀態(tài)？我希望大家能深入思考一下，給出您自己的結(jié)論。

不過，我們可能無法說服當(dāng)?shù)鼐用?，他們?jiān)持使用小汽車。在這種情況下，我個(gè)人覺得，居民也應(yīng)為此付出相應(yīng)的使用成本和社會(huì)成本。例如，按照該地區(qū)土地轉(zhuǎn)讓平均價(jià)格，核算停車位占地面積（以及流通占地）的實(shí)際價(jià)格，此外，還應(yīng)納入其他社會(huì)成本，例如擁堵收費(fèi)、空氣污染治理費(fèi)用，以及道路橋的建設(shè)費(fèi)用等。這才是公平合理的二次分配，人們必須為自己選擇的奢侈生活方式支付足夠的成本，而不應(yīng)讓社會(huì)來補(bǔ)貼自己的奢侈生活。是選擇居住在停車位少，但公共交通發(fā)達(dá)且出行距離短的地區(qū)？還是生活在停車位很多，但出行距離和時(shí)間更長的城郊地區(qū)？這是所有人都明白的道理：魚與熊掌不可兼得。

另一類難題就是違建、違停等管理問題。不過，我一直認(rèn)為這更多是托辭，而非真正的改革難題。很多人總借口說歐美國家社會(huì)管理水平高，推行改革更容易。殊不知，停車位改革在歐美國家推行，要比中國難得多。

美國一些城市，例如波特蘭，推行停車位改革的時(shí)間，大約在2005年前后。當(dāng)時(shí)，全美千人小汽車保有量大于900輛，這意味著，如果不算70歲以上、16歲以下的不能開車者，美國人手1.5輛車。如此高的普及率，還意味著選票壓力，做出停車位上限改革的決策者們，需要這些人的選票！但是，在如此困難的局面下，美國的城市管理者們，都還在進(jìn)行艱難的停車位改革。

而我們的情況呢？盡管中國現(xiàn)在城市交通擁堵一塌糊涂，但包括北京在內(nèi)的我國大多數(shù)城市，千人小汽車保有量基本上是200-300輛，中國還沒有超過千人400輛的城市。小汽車出行分擔(dān)率普遍在20%左右。這恰恰說明，現(xiàn)在大多數(shù)市民是以公共交通、自行車、步行等出行方式為主。那么，為何我們的政策制定要優(yōu)先考慮小部分的小汽車用戶？現(xiàn)在不鼓起勇氣進(jìn)行改革，更待何時(shí)呢？

從停車位管理的政策出臺(tái)到執(zhí)行，歐美國家其實(shí)面臨更大的選民壓力。為達(dá)成目標(biāo)，其主要做法是引導(dǎo)和教育，強(qiáng)化公眾參與。而我們今天對(duì)小汽車的妥協(xié)、縱容與缺乏協(xié)調(diào)，會(huì)為今后進(jìn)一步的新型城鎮(zhèn)化帶來更多問題。不過我堅(jiān)信，如果我們真想要解決這個(gè)問題，總能找到適合中國的方式方法。

進(jìn)一步說，公眾廣泛參與討論停車位規(guī)劃機(jī)制，這也是凝聚社會(huì)共識(shí)的過程。讓大家理解，對(duì)停車位進(jìn)行上限管理和限制，不僅可降低房屋價(jià)格，還有助于提高公共交通的服務(wù)品質(zhì)，為市民營造更多室外活動(dòng)空間，減少空氣污染。我們需要帶領(lǐng)市民一起思考和尋求解決方法。要讓社會(huì)形成共識(shí)：我們有選擇其它生活方式的機(jī)會(huì)，而不一定非要現(xiàn)在這樣——開車堵在路上、為房屋支付很多費(fèi)用，還要每天為孩子戴上防霧霾口罩。

實(shí)際上，巴西圣保羅對(duì)停車位配建進(jìn)行上限管理，其難度也要高過我國。筆者曾于2006年訪問巴西幾座城市，了解到其社會(huì)管理水平不如我國北京、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。當(dāng)時(shí)，其2/3的人口生活在城中村，違章違?，F(xiàn)象更嚴(yán)重（警察主要精力是應(yīng)對(duì)刑事犯罪），人口貧富分化也更嚴(yán)重。按照國內(nèi)有關(guān)的論調(diào)，從各個(gè)角度來看，它都是做不了發(fā)展中國家上限規(guī)劃改革的先驅(qū)的。

那么，圣保羅是怎樣推動(dòng)停車位管理改革的？它采用的是上限配額制度。依照前述，政府規(guī)定了停車位配建上限，開發(fā)商可向規(guī)劃部門申請(qǐng)購買上限配額之外一定數(shù)量的停車位，其價(jià)格由規(guī)劃部門根據(jù)地區(qū)申請(qǐng)數(shù)量、土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格以及該地區(qū)供需狀況及其它社會(huì)成本而最終核定。這樣也避免了改革初期來自房地產(chǎn)行業(yè)的壓力。

筆者就此引申，我們可基于調(diào)整出行結(jié)構(gòu)的思路，采取更多行政手段，例如通過鼓勵(lì)開發(fā)商配建一定比例公交場站和公共自行車停車位，來置換一些上限之外的停車位數(shù)量。這種機(jī)制體制的最大優(yōu)點(diǎn)，是賦予了規(guī)劃建設(shè)管理部門更多手段，來調(diào)節(jié)和管理城市交通出行結(jié)構(gòu)，預(yù)測未來的城市交通流量，更有力地發(fā)揮宏觀引導(dǎo)調(diào)控的作用。

中國要實(shí)行上限管理改革，筆者還推薦嘗試采取一些符合國情的創(chuàng)新手段，例如停車位的上、下限管理并行的過渡機(jī)制，增量房地區(qū)試點(diǎn)試行，地鐵、BRT、公交首末站周邊500-1000米范圍內(nèi)的試點(diǎn)試行。這些實(shí)施手段的靈活運(yùn)用，可循序漸進(jìn)地推動(dòng)中國停車位規(guī)劃建設(shè)管理體制改革。